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任泽平中国生育报告2020:应立即全面放开并鼓励生育 让更多的人想生、敢生

2020-10-13 22:44 · 专家:任泽平   来源:金融界   阅读:252
人是经济社会发展的基本要素和动力。由于计划生育政策长期实行,中国人口危机渐行渐近,带来的经济社会问题日益严峻。近年出生人口大幅减少,生育意愿大幅降低,育龄妇女规模已见顶下滑,人口老龄化加速到来……
2019年中国出生人口降至1465万,65岁及以上人口占比达12.6%,2018年出生人口降至1523万,较2017年大幅下降200万,全面二孩政策不及预期,生育堆积效应业已消退。2018、2019年出生人口创1949年以来除1960-1961年自然灾害时期外的新低。2019年出生率降至10.48‰,创1949年以来新低;总和生育率降至1.52,即一个育龄妇女平均生育1.52个孩子。2016年“全面二孩”政策实行以来,出生人口攀升至2016年的1786万,然后连续两年下滑,政策效应明显消退。
我们呼吁,应立即全面放开并鼓励生育,让更多的人想生、敢生。
摘要
中国70年生育政策及情况演变:人口危机临近。1)生育政策演变:从家庭自主到政府计划,从鼓励到严控再到放松。1949年以来生育政策主要经历四个阶段的变化:一是1949-1953年鼓励生育阶段:限制节育及人工流产。二是1954-1977年宽松计划生育阶段:从节制生育到“晚稀少”政策。三是1978-2013年严格计划生育阶段:独生子女政策、“一孩半”政策、“双独二孩”政策。四是2014年至今放松计划生育阶段:从“单独二孩”到“全面二孩”。2)生育情况演变:生育率走向低迷,全面二孩效应消退,出生人口即将大幅下滑。全面二孩政策不及预期,生育堆积效应业已消退,继2018年出生人口下降200万后,2019年出生人口再下降58万至1465万。2019年出生人口减幅明显收窄主要在于主力育龄妇女数量减幅边际明显收窄和生育率基本稳定,一孩和二孩出生数减幅均较2018年明显收窄。2016-2019年一孩出生人口从981万降至593万,没有一孩哪来二孩三孩,预示后续生育形势严峻。从长期趋势看,由于生育堆积效应逐渐消失、育龄妇女规模持续下滑,当前出生人口仍处于快速下滑期,预计2030年将进一步降至不到1100万。3)低生育率影响:劳动力萎缩,老龄化加速,人口即将见顶,人口红利消失,剩男问题严峻。从劳动力方面看,15-64岁劳动年龄人口在2010年达峰值,人口红利消失,中国“未富先老”,预计2050年15-64岁劳动年龄人口将比2019年大幅减少23%。从老龄化看,由于计划生育中国的老龄化速度和规模前所未有,2019年中国老龄化达12.6%,2022年将进入深度老龄化社会、2033年进入超级老龄化社会。中国未富先老问题突出,美日韩老年人口比重达12.6%时人均GDP均在2.4万美元以上,而中国仅1万美元。人口老龄化使得社保收支矛盾日益凸显,养老金缺口将日益增加。从人口总量看,中国人口突破14亿人,但即将陷入负增长。2019年中国人口突破14亿,《国家人口发展规划(2016-2030年)》预期的2020年14.2亿不可能实现。联合国对中国人口增长同样存在高估,中方案预测2031年达14.6亿人的峰值。我们预测,中国人口将在“十四五”时期陷入负增长,2050年左右开始将急剧萎缩,2100年占全球比例将从当前的约19%降至7%。从剩男问题看,出生人口性别比1982年开始逐渐失衡,特别是在1990-2010年期间一度超过120。“剩男”问题日益突出,2015年已超2000万,到2040年或约4000万。此外,失独家庭已达百万。
为什么不生?——生育基础削弱、生育成本约束。1)生育理论:从死亡率下降驱动到功利性生育意愿消退,再到成本约束。根据驱动生育率下降主导因素的变化,可将人类历史划分为四个阶段:一是高死亡率驱动阶段,人们需要以高生育率抗衡高死亡率从而保证收益最大化,总和生育率多在6以上。二是死亡率下降驱动阶段,低生育率也能保证收益最大化,总和生育率从6以上降到3左右。三是功利性生育消退阶段,人们的生育行为更接近情感需求,并重视子女质量提升,总和生育率大致从3降到2左右。四是成本约束的低生育率阶段,总和生育率降至更替水平2以下,低于意愿生育水平。2)晚婚晚育、单身丁克、不孕不育等削弱生育基础。中国结婚率2013年见顶回落,离婚率持续攀升,2013-2019年离结比从26%攀升至44%;晚婚晚育现象日益突出,1990-2015年平均初育年龄从24.1岁推迟至26.3岁,主要初育年龄从20-27岁推迟到22-29岁。因婚姻市场匹配问题及单身主义等,“剩女”规模快速增加至约600万,学历越高“剩下”的概率越大。此外,丁克家庭、不孕不育人群增多削弱生育基础。3)教育医疗住房等直接成本、养老负担、机会成本高抑制生育行为,“生得起、养不起”。教育成本明显攀升,特别是公立幼儿园供给严重不足,1997-2019年中国公立幼儿园在读人数比例从95%降至44%。医疗费用持续上升,1995-2018年居民医疗保健支出上涨27倍。房价快速攀升,2004-2018年房贷收入比从17%增至48%。“四二一”家庭结构养老负担重挤压生育意愿。女性劳动参与率高但就业权益保障不够,导致生育的机会成本高。
国际经验:鼓励生育效果如何?1)OECD经验:鼓励生育哪招最管用?OECD国家鼓励生育政策体系主要涵盖保障休假、经济补贴、托幼服务、女性就业支持等四个方面。其中,休假长度和生育水平相关性弱,其中原因在于延长女性休假时间与保障其就业权益存在一定矛盾。家庭福利开支比例与生育水平有一定相关,2015年OECD国家家庭福利开支与GDP的比例平均约2.4%。入托率与生育水平有一定相关,0-2岁入托率越高,生育水平越高,2017年OECD国家0-2岁平均入托率为35%。女性就业权益保护与生育水平有一定相关,男女就业差距越小,生育水平越高。2)法国:积极推进家庭和工作的平衡,总和生育率接近2。法国早在二战前就开始鼓励生育,通过完善细致的津贴体系、多样化的托幼服务和打造家庭友好型企业氛围等来实现工作和家庭的平衡,2018年总和生育率达1.88。2015年法国家庭福利开支占GDP比重达3.7%,在OECD国家中排名第一;2014年0-2岁入托率达56.3%,远高于OECD水平。法国大企业携手打造家庭友好型企业氛围,男女劳动参与率差距不到10%;此外,占比约9%的移民对法国生育率回升也起到一定作用。3)日本:传统性别分工激化工作与家庭矛盾,总和生育率停留在1.4左右,人口形势严峻。日本在1970年代之前一度控制人口,1990年代开始鼓励生育,但2018年总和生育率仍停留在1.4,低生育率导致日本人口于2008年见顶、2100年将比峰值减少53%,并且老龄化高龄化程度为全球之最。原因在于:一方面日本错过了调整生育政策的最佳时机。二是日本鼓励生育力度较弱,家庭福利开支占比仅1.6%,在OECD国家中排名倒数。三是日本“男主外、女主内”性别分工较为普遍,职场性别歧视严重,越来越多日本女性放弃结婚生育,1990-2015年50岁以上女性终身未婚率从4.3%激增至14.6%。
政策建议:应立即全面放开并鼓励生育。1)摒弃人口是负担观念,更加以人为本,加快促进人口长期均衡发展。人口是一个国家国力的重要支撑和标志。人是发展的基本要素和动力,一切经济社会的发展都是为了人。2)立即全面放开生育,让生育权重新回到家庭。“立即”是因为人口形势紧迫,当前正处于第三波婴儿潮中后期出生人口的生育窗口期。全面放开,原本不想生的人还是不会生,但一些想生三孩的人能生,不用担心部分人群、部分地区会大幅多生导致出生人口激增。3)加快构建生育支持体系。一是实行差异化的个税抵扣及经济补贴政策,覆盖从怀孕保健到18岁或学历教育结束。二是加大托育服务供给,大力提升0-3岁入托率从目前的4%提升至40%,并对隔代照料实行经济鼓励。三是进一步完善女性就业权益保障,并对企业实行生育税收优惠,加快构建生育成本在国家、企业、家庭之间合理有效的分担机制。四是加强保障非婚生育的平等权利。五是加大教育医疗投入,保持房价长期稳定,降低抚养直接成本。
目录
1 中国70年生育政策及情况演变:人口危机临近
1.1 生育政策演变:从家庭自主到政府计划,从鼓励到严控再到放松
1.2 生育情况演变:生育率走向低迷,全面二孩效应消退,出生人口即将大幅下滑
1.3 影响:劳动力萎缩,老龄化加速,人口即将见顶,人口红利消失,剩男问题严峻
2 为什么不生?——生育基础削弱、生育成本约束
2.1 生育理论:从死亡率下降驱动到功利性生育意愿消退,再到成本约束
2.2晚婚晚育、单身丁克、不孕不育等削弱生育基础
2.3住房教育医疗等直接成本大、养老负担重、机会成本高抑制生育行为
3 国际经验:鼓励生育效果如何?
3.1 OECD经验:鼓励生育哪招最管用?
3.2 法国:积极推进家庭和工作的平衡,总和生育率接近2
3.3 日本:传统性别分工激化工作与家庭矛盾,总和生育率停留在1.4左右,人口形势严峻
4 政策建议:立即全面放开并鼓励生育
4.1摒弃人口是负担观念,更加以人为本,加快促进人口长期均衡发展
4.2应立即全面放开生育,让生育权重新回到家庭
4.3加快构建生育支持体系,大力鼓励生育
正文
1 中国70年生育政策及情况演变:人口危机临近
1.1 生育政策演变:从家庭自主到政府计划,从鼓励到严控再到放松
1949年以来,中国生育政策经历了四个阶段:一是1949-1953年鼓励生育阶段:限制节育及人工流产。毛泽东在1949年8月谈到“世间一切事物中,人是第一个可宝贵的。在共产党领导下,只要有了人,什么人间奇迹也可以造出来。”1950年4月,卫生部和军委卫生部联合发布办法禁止非法打胎。1952年12月,卫生部发布《限制节育及人工流产暂行办法》。1953年1月,卫生部通知海关禁止进口查避孕药和用具。
二是1954-1977年宽松计划生育阶段:从节制生育到“晚稀少”政策。1953年第一次人口普查发现全国人口为6.02亿、大幅超出政府预期,同时人口暴增的滞后效应逐渐体现,节制生育政策逐渐被提出。1955年3月,中共中央提出“节制生育是关系广大人民生活的一项重大政策性的问题。”1956年9月,周恩来在中共八大上重申“提倡节制生育”方针。1957年2月,毛泽东在最高国务会议上提出“人类要控制自己,做到有计划地增长”。1958年大跃进运动使得“人多力量大”观点一度成为主流,马寅初建议控制人口的“新人口论”被批判。随着大跃进失败及自然灾害影响,中国于1959-1961年进入三年困难时期,节制生育政策再次被提出。1962年12月中共中央、国务院下发《关于认真提倡计划生育的指示》,1966年1月中共中央下发《关于计划生育问题的批示》。但随后文化大革命开始,计划生育工作受冲击。
1971年7月,国务院要求“在第四个五年计划期内使人口自然增长率逐年降低,力争到1975年城市降到10‰左右,农村降到15‰以下”。在当年制定“四五”计划中,提出“一个不少,两个正好,三个多了”。1973年12月第一次全国计划生育工作汇报会提出“晚、稀、少”的政策。“晚”指男25周岁、女23周岁以后结婚,女24周岁以后生育;“稀”指生育间隔为3年以上;“少”指一对夫妇生育不超过两个孩子。
三是1978-2013年严格计划生育阶段:独生子女政策、“一孩半”政策、“双独二孩”政策,计划生育一票否决。1978年末开始改革开放后,经济社会多数领域从政府计划转向市场调节,生育权却进一步从家庭上收到政府集中管理。1978年3月,“国家提倡和推行计划生育”首次被写入宪法。1978年10月,中央明确提出“提倡一对夫妇生育子女数最好一个,最多两个”。1980年2月,新华社公布有关人员的《中国人口百年预测报告》,称如果生育趋势不变中国人口到2050年将达到40亿,引起震动。1980年9月,中共中央发表《关于控制我国人口增长问题致全体共产党员共青团员的公开信》,要求每对夫妇只生育一个孩子。从此,旨在控制一代人生育率的“独生子女政策”在全国全面启动和实施。1982年9月,计划生育国策被写入中共十二大报告,并在同年12月落实到宪法,即“国家推行计划生育,使人口的增长同经济和社会发展计划相适应”、“夫妻双方有实行计划生育的义务”。当年,湖南省常德市率先实行“计划生育一票否决制”,后在全国推行。
由于阻力很大,1984年4月中共中央适当给部分农村地区“开小口、堵大口”,全国19个省农村逐渐调整为“一孩半政策”,即头胎生女孩的,可再生一个孩子。2001年底通过、2002年9月施行的《人口与计划生育法》规定,双方均为独生子女且已生育一个子女的,可以生育第二个子女。各地根据该法制定“双独二孩”政策并陆续推开,河南2011年实行、全国最晚。根据社科院蔡昉(2018)统计,2010年之前独生子女政策覆盖全国35.9%的总人口,一孩半政策覆盖52.9%,二孩政策覆盖9.6%口,三孩及以上的政策覆盖1.6%。
四是2014年至今放松计划生育阶段:从“单独二孩”到“全面二孩”。2013年卫生部与国家计划生育委员会合并为国家卫生和计划生育委员会,同年11月中共十八届三中全会决定启动“单独二孩”政策。因效果不好2016年推行“全面二孩”政策,《人口和计划生育法》修订为“国家提倡一对夫妻生育两个子女”。2018年不再保留国家卫生和计划生育委员会,组建国家卫生健康委员会,这是自1981年国家计划生育委员会组建以来,国务院组成部门中第一次没有“计划生育”名称。
1.2 生育情况演变:生育率走向低迷,全面二孩效应消退,出生人口即将大幅下滑
全面二孩政策不及预期,生育堆积效应业已消退,继2018年出生人口下降200万后,2019年出生人口再下降58万至1465万。新中国成立以来,中国先后出现三轮婴儿潮,分别为1950-1958年的年均2100万,1962-1975年的年均2628万,1981-1994年的2246万,之后逐渐下滑至2003-2012年的1600万上下,其中2012年为1635万。中国总和生育率从1970年代之前的6左右,降至1990年的2左右,再降至2010年后的1.5左右。第四轮婴儿潮原本应在2010年后出现,但因长期严格执行的计划生育而消失。在上述背景下,独生子女政策终于有所松动,2013年末中央决定实施单独二孩政策,2015年末中央决定全面放开二孩,但效果不及预期,“单独二孩”和“全面二孩”政策均未能扭转低迷生育趋势。2013-2015年出生人口分别为1640、1687、1655万。2015年末中央决定全面放开二孩,出生人口在2016年达1786万、创2000年以来峰值;但2017年即下滑至1725万,2018年再下降200万至1523万,2019年为1465万。
2019年出生人口减幅明显收窄主要在于主力育龄妇女数量减幅边际明显收窄和生育率基本稳定,一孩和二孩出生数减幅均较2018年明显收窄。从育龄妇女数据看,2016-2019年15-49岁育龄妇女数量分别减少491、398、715、502万,其中生育子女数占比超85%的20-35岁主力育龄妇女数量分别减少194、264、398、331万,2018年主力育龄妇女数量较2017年多减134万,2019年较2018年少减67万。从生育水平看,根据我们估算,2016年总和生育冲高至1.7、较2015年明显上升,2017年略降,2018年明显下降至1.5左右,2019年基本持平。从国际比较看,当前中国总和生育率水平不仅低于全球平均的2.47,还低于高收入经济体的1.67。从分孩次出生数看,2015-2019年一孩出生数分别为879、981、713、629和593万,二孩出生数分别为658、715、892、760和747万(2019年数据为估计),三孩及以上出生数分别为118、90、117、134和125万(2019年数据为估计)。2016年出生人口大幅增加131万,主要在于一孩出生数大幅增加132万、贡献78%,二孩出生数增加57万、仅略高于2015年的增量53万;2017年全面二孩效应才开始明显显现,尽管当年一孩出生数大幅下降268万,但二孩出生数大幅增加177万;2018年出生人口大幅下滑200万,主要是二孩出生数大幅下降132万和一孩出生数下降84万;2019年一孩、二孩出生数分别减少36、13万,对总出生人口减量分别贡献62%、22%。
 

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